Circolare del 19/03/2012 n. 9 – Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale Affari Legali e Contenzioso – Mediazione tributaria: chiarimenti e istruzioni operative

L’articolo 39, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, ha inserito nel decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, l’articolo
17-bis, rubricato Il reclamo e la mediazione.
Tale disposizione ha introdotto, per le controversie di valore non superiore a ventimila euro, relative ad
atti dellAgenzia delle entrate, notificati a decorrere dal 1° aprile 2012, un rimedio da esperire in via
preliminare ogni qualvolta si intenda presentare un ricorso, pena linammissibilità dello stesso.
Si tratta di uno strumento deflativo del contenzioso, con il quale si prevede la presentazione obbligatoria
di unistanza che anticipa il contenuto del ricorso, nel senso che con essa il contribuente chiede
lannullamento totale o parziale dellatto sulla base degli stessi motivi di fatto e di diritto che intenderebbe
portare allattenzione della Commissione tributaria provinciale nella eventuale fase giurisdizionale.
E in facoltà del contribuente inserire nellistanza anche una proposta di mediazione.
Il nuovo istituto nella presente circolare convenzionalmente denominato mediazione tributaria – non
determina, dunque, un più gravoso esercizio dellazione in giudizio per il contribuente, dal momento che,
come meglio si specificherà in seguito, in caso di mancata conclusione positiva della fase amministrativa
della mediazione, la norma considera lazione giudiziaria già esercitata, richiedendo al contribuente, per
lattivazione del contenzioso, esclusivamente lordinario onere della costituzione in giudizio innanzi alla
Commissione tributaria provinciale.
Peraltro, la previsione normativa della possibilità, per lAgenzia delle entrate, di esaminare
preventivamente le doglianze che il contribuente intende proporre innanzi al Giudice tributario risponde
ad esigenze riconosciute come costituzionalmente rilevanti.
In proposito si ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, il legislatore può
ritenere opportuno, nellinteresse dello stesso ricorrente, che la fase giudiziaria sia preceduta da un esame
della potenziale controversia in sede amministrativa, oltre che allo scopo di realizzare la giustizia
nellambito della pubblica Amministrazione, anche per evitare lunghe e dispendiose procedure giudiziarie,
che potrebbero compromettere la funzionalità del servizio (cfr., tra le altre, Corte costituzionale, 26
luglio 1979, n. 93 e 18 gennaio 1991, n. 15).
La deflazione del contenzioso che costituisce un obiettivo primario per lAgenzia delle entrate (cfr.
circolare n. 22/E del 26 maggio 2011) – viene in tal caso perseguita in fase amministrativa, prima della
eventuale instaurazione del giudizio.
Proprio per tale motivo, la procedura di mediazione deve ritenersi sostanzialmente finalizzata a evitare il
rinvio ai giudici tributari delle contestazioni che possono essere risolte in sede amministrativa, attraverso
un esame volto ad anticipare lesito ragionevolmente atteso del giudizio, tenuto conto della situazione di
fatto e di diritto sottesa alla singola fattispecie.
Considerata la ratio della normativa in esame, che introduce un efficace rimedio amministrativo per
deflazionare il contenzioso relativo ad atti di valore non elevato emessi dallAgenzia delle entrate, la
mediazione tributaria rende difficilmente giustificabile linstaurazione del contenzioso in presenza di
istanze fondate e concretamente mediabili.
È, quindi, presumibile, oltre che fortemente auspicabile, che gli esiti della nuova attività amministrativa
possano offrire rilevanti contributi al fine sia di diminuire il numero dei giudizi tributari instaurati sia di
contribuire a sviluppare la tax compliance.
In ogni caso, il nuovo istituto offre ai contribuenti lopportunità di rappresentare sollecitamente, in dialogo
con lUfficio, le proprie ragioni e di difendersi in sede amministrativa, evitando gli oneri e lalea del
giudizio.
Esso consente, sia ai contribuenti sia allAgenzia delle entrate, di affrontare le vicende tributarie secondo
una logica tendente alla sistematica affermazione di soluzioni legittime e trasparenti, rimuovendo
eventuali vizi dell’atto amministrativo. In sintesi, il nuovo istituto è potenzialmente idoneo non solo a migliorare i rapporti tra i contribuenti e l’Amministrazione finanziaria, ma anche a contribuire positivamente alla realizzazione degli obiettivi di
qualità perseguiti dallAgenzia delle entrate.
Circa i tratti distintivi che caratterizzano la mediazione rispetto agli altri istituti deflativi del contenzioso,
tra i quali lautotutela e laccertamento con adesione, si pone in rilievo il carattere obbligatorio del nuovo
istituto per gli atti di valore non superiore a ventimila euro, che, da un lato, fa obbligo al contribuente che
intenda adire il Giudice di presentare preventivamente listanza allUfficio e, dallaltro lato, impone
allUfficio di esaminare sistematicamente listanza del contribuente e di riscontrarla in maniera espressa.
Con specifico riferimento allaccertamento con adesione, si osserva, altresì, che la mediazione non è
limitata agli avvisi di accertamento, ma attiene a tutti gli atti impugnabili provenienti dallattività
dellAgenzia delle entrate, compresi i dinieghi di rimborso e le iscrizioni a ruolo, indirizzando il riesame
dellatto impugnato alla luce dei motivi del ricorso – che possono essere diversi dalle questioni trattate in
sede di accertamento con adesione – nonché degli orientamenti della giurisprudenza.
Inoltre, nel procedimento di mediazione, le valutazioni dellUfficio in merito allistanza proposta dal
contribuente devono fondarsi, per espressa disposizione del comma 8 dellarticolo 17-bis del D.Lgs. n.
546 del 1992, su tre criteri specifici, consistenti nella eventuale incertezza delle questioni controverse, nel
grado di sostenibilità della pretesa e nel principio di economicità dellazione amministrativa (cfr. punto
5.4).
Il procedimento di mediazione avvia una nuova fase amministrativa, i cui esiti si differenziano anche ai
fini del trattamento sanzionatorio, ove si consideri che a seguito dellaccordo di mediazione compete il
beneficio della riduzione delle sanzioni al quaranta per cento e non, invece, la più elevata riduzione
spettante, ad esempio, a seguito di acquiescenza allaccertamento; il beneficio della riduzione a un terzo
delle sanzioni in applicazione dellarticolo 15 del decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218, consegue,
infatti, esclusivamente al pagamento delle somme dovute per acquiescenza allaccertamento entro il
termine per la proposizione del ricorso (cfr. punto 6.2).
Va anche evidenziato che il procedimento di mediazione si svolge su di un piano di sostanziale parità fra
contribuente e Ufficio, peraltro in una situazione in cui entrambi hanno manifestato e documentato in
maniera completa e definitiva le proprie posizioni.
Non è prospettabile, in definitiva, una sovrapposizione tra i predetti istituti deflativi, atteso che il
procedimento di cui allarticolo 17-bis del D.Lgs. n. 546 del 1992 è proiettato sul processo tributario e
induce il contribuente e lUfficio anche attraverso il rilevato carattere di obbligatorietà ad anticipare
lesito delleventuale giudizio e, quindi, a porre in essere ogni determinazione idonea ad evitare
linstaurazione di un processo dallesito negativo e, comunque, incerto.
Per le controversie di valore non superiore a ventimila euro, il nuovo istituto è alternativo alla
conciliazione giudiziale prevista dallarticolo 48 del D.Lgs. n. 546 del 1992. In base al comma 1
dellarticolo 17-bis del medesimo decreto, infatti, nelle controversie instaurate a seguito di rigetto
dellistanza ovvero di mancata conclusione della mediazione, è esclusa la conciliazione giudiziale di cui
allarticolo 48.
Pertanto, la mediazione, sebbene riferita alla fase amministrativa, sostituisce la conciliazione,
assorbendone la funzione.